[福建省]城鄉規劃編制情況的匯報，關于規劃編制情況的匯報

城鎮規劃編制的成功經驗有哪些

改革開放以來，如何適應社會主義市場經濟體制，城市規劃體系的改革進行了大量的探索，其中更具有革命性的是控制性詳細規劃和區域城鎮體系規劃的初步形成。近幾年，深圳、廣州、南京等地進行了包括法定圖則、概念規劃等新的規劃 *** 的嘗試。廣東、江蘇、浙江、山東、安徽等省組織編制城鎮密集地區城鎮協調發展規劃，以充分發揮城市規劃對重大基礎設施布局的綜合指導功能、資源保護和利用的統籌功能、對城市間競爭合作的協調功能。這些嘗試一方面說明我國城市規劃在迅速邁進，越來越得到業內人士的共識。同時也說明城市規劃的改革在向針對性、可操作性、法定性方向發展。

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1990年《中華人民共和國城市規劃法》的頒布實施，初步確立了城市規劃的法制框架。經過15年的發展，尤其是社會主義市場經濟體制不斷完善，城市規劃法的科學性、針對性、可操作性等方面存在的問題亟待調整、修改，以適應我國社會經濟新形勢的要求。建設部1991年《城市規劃編制辦法》及1995年《城市規劃編制辦法實施細則》的出臺，確立了我國城市空間規劃體系的結構框架，為我國城市規劃的編制、審批、實施管理奠定了法制基礎。但我國空間規劃體系中存在許多不完善之處，是以目標干預為主的缺少彈性的規劃，尚處于物質建設規劃階段。

回顧改革開放20余年來，與國際城市規劃體系發展歷史相比較，從中吸取經驗和教訓，尋求與社會主義市場經濟體制相適應的城市規劃體系。城市規劃的發展依靠城市規劃體系的完善，包括從法律、技術到行政手段等一系列內容的科學化、系統化、完善化。城市規劃體系由法規體系、編制體系、管理體系三部分組成，法規體系是基礎，編制體系是依據，管理體系是手段，目的是通過依法編制、實施城市規劃，促進人口、經濟、資源、環境協調可持續發展。本文在探討有關城市規劃編制體系內容的基礎上，重點對城鎮群規劃編制體系、實施管理提出若干思考。

在城市規劃編制體系中，基于城市問題的解決、區域經濟復興、區域基礎設施共建共享、環境共保、資源合理配置和利用，作為城鎮群規劃及其空間范圍的各種研究如火如荼，近幾年開展的廣州市概念規劃、合肥城市空間發展戰略規劃、江蘇省三大都市圈規劃、安徽省三大城鎮群規劃、京津冀城鄉空間發展規劃、珠三角城鎮協調發展規劃等均屬于城鎮群規劃的嘗試。

1.我國城市規劃編制體系的分析及實踐

l.1現狀及問題

我國現行的城市規劃體系包括城市規劃法規體系、城市規劃編制體系、城市規劃管理體系三方面內容。目前，我國城市規劃體系尚處于初級階段，正面臨經濟體制由計劃經濟向市場經濟體制、經營方式由粗放型向集約型轉變的兩大挑戰，以及我國加入wTO之后，來自國際方面的各種壓力和挑戰。從整體上來說，我國城市規劃體系包括理論體系、技術體系和實踐體系等均存在亟待解決的問題。首先，從理論體系來說，基礎理論缺乏，而應用理論未得到充分的發展。由于我國和西方在政治、經濟體制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方國家的模式，而應建立有中國特色的城市規劃體系的模式。其次，在技術體系方面，缺乏系統性的技術規范：規劃編制系列不完整，且無從參照城鄉規劃編制情況的匯報；規劃的法定內容與規劃管理的銜接不夠，難以適應市場經濟下城市規劃管理的要求等。再次，從實踐體系來說，城市規劃的法律、法規不健全，現有的法律法規基本上是計劃經濟下的產物，面對市場經濟下出現的新情況、新問題，其可操作性不強；地方性法規或者不完善，或者與國家有關規定相矛盾；規劃管理方面尤其是“一書兩證”管理依據、程序有待規范，以適應投資體制改革和行政審批制度改革的需要。

2.現行城市規劃編制體系的反思

2．1區域規劃。新中國成立以來，開展過四次重要的區域規劃工作：一是20世紀50年代末期，按前蘇聯模式，以資源開發和大型工業項目區域規劃為主，在部分城市和省區開展。二是20世紀60年代，大規模的全國性各行政系統的農業區劃。三是20世紀80年代中期開始的，學習西方50～60年代的模式，從全國到各省市(個別到縣)的國土規劃。當時的國土規劃雖提出國土整治問題，但仍以資源開發、生產力與城鎮布局為中心，與西方的平衡區域生產力和城市發展的規劃有所不同。四是20世紀90年代初中期，全國各省(區)開展的省域城鎮體系規劃。重點是研究城鎮發展戰略，明確省域城鎮等級規模，職能結構、空間結構，提出基礎設施建設要求。目前，我國尚未形成

法定化、規范化的區域性綜合協調的空間規劃系列。中國面臨著經濟全球化和加入wTO的新形勢，城市之間的競爭不再僅僅表現為單個城市間的競爭，越來越表現為以核心城市為中心的區域整體間的競爭，以大城市為核心的城市群已成為具有全球化意義的城市。其次，城市進入快速發展階段，面臨經濟發展上工業化與后工業化雙重壓力，日益突出的環境問題以及資源短缺、就業壓力等，快速城市化階段城鄉發展出現的新舊矛盾的交錯，城市產業同構、低水平的重復建設和惡性競爭，客觀上需要開展區域空間規劃，研究區域經濟發展模

式和城市空間組合形式，發揮區域規模經濟和設施完備的優勢，提升區域綜合競爭力。

2．2總體規劃。城市總體規劃是對城市地域內的各類資源，特別是對城市地域內的空間資源進行的整體配置和綜合協調。我國的城市總體規劃是在20世紀50～60年代，全面學習蘇聯時期引進的，經歷了近半個世紀的發展，經歷了艱苦的探索，在理論和實踐上取得了長足的進步。1989年12月國家《城市規劃法》、1991年建設部《城市規劃編制辦法》以及相關的規范陸續出臺，為城市規劃工作的健康發展提供了法定依據和技術規范。20世紀80年至今，全國各地已經按照5年一修編的周期，進行了三輪城市總體規劃編制或修編工作。之一輪20世紀80年代的城市總體規劃是以城市建設為特征，重點是

彌補基礎設施建設欠賬，保障了隨之而來的改革開放、大規模的城市發展的基本有序進行。第二輪20世紀90年代的城市總體規劃是以城市的協調發展為特征。規劃既要保證經濟發展的需要，同時又要考慮資源、環境和可持續發展等問題。第三輪：2000年以來的城市總體規劃是以貫徹落實“五個統籌”科學發展觀，充分體現總體規劃的戰略性、前瞻性、綜合性，做好城鄉統籌區域協調發展、市域空間利用總體規劃與空間分區管治、城市綜合交通與重要基礎設施規劃布局、城市發展與項目建設時序的安排。城市總體規劃在不同經濟發展階段所表現出來的不同特點，一方面說明城市規劃的編制內容有著深刻的時代特征，另一方面說明我國的城市規劃事業漸趨成熟。但是城市總體規劃作為承上啟下的一個規劃環節，其上面的規劃層次(包括國土規劃和區域規劃)沒有明確的法律地位，表現為我國空間規劃系列不完善，直接導致城市總體規劃的編制缺乏上一層次的依據，而又與下一層次規劃缺乏良好的銜接。

為加強城市總體規劃的宏觀依據，在《城市規劃編制 *** 》中，加入了城市所在區域城鎮體系規劃的要求，并于1994年8月出臺了《城鎮體系規劃編制審批辦法》。近年來，國家為強化土地管理、保護和節約土地資源的需要，接連出臺了若干個重要文件，均涉及到總體規劃與國土規劃相協調的問題。一是國發[1996]18號文：“城市總體規劃應與土地利用總體規劃等相協調，切實保護和節約土地資源。”二是國發[1997]11號文：“城市建設總體規劃要與土地利用總體規劃相協調，用地規模不得突破土地利用總體規劃。”三是國發[2004]28號文：“切實做好土地利用總體規劃與城鄉規劃的相互銜接。”由此可見，國家對于城市總體規劃和國土規劃工作均高度重視。但是，二者在技術上存在一定的分歧，如在規劃范圍、規劃期限、用地指標控制以及用地分類等方面，均存在不完全可比的問題；同時在某些原則性問題上也存在分歧。城市總體規劃是對影響城市發展的重大問題如人口、資源、環境等進行專題研究，在此基礎上，科學確定城市性質、規模、發展方向和空間布局，統籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎設施。因此，新時期的總體規劃是指導城市建設發展的公共政策，而不再是單純的建設項目規劃。

2．3近期建設規劃。隨著城市總體規劃由過去的規模規劃向戰略規劃、政策規劃、控制規劃轉變，其內涵發生了較大變化。目前的總體規劃更加注重對城市發展的長遠戰略目標的研究，注重對城鄉、區域協調發展途徑的研究，注重對城市總體框架和功能的控制，注重研究城市可持續發展的問題，突出規劃強制性內容的規定，充分體現規劃的公共政策屬性。在此背景下，近期建設規劃亦發生較大變化，由過去城市總體規劃的附屬品轉向實施城市總體規劃的必要步驟，統籌安排城市近期建設項目的規模和時序。針對近期建設規劃地位和作用的轉變，國務院《關于加強城鄉規劃監督管理的通知》，從端正城市建設指導思想，切實加強城鄉規劃調控作用的高度，強調了近期建設規劃的重要性。隨后建設部等9部委將做好近期建設規劃工作，作為貫徹落實國務院通知的重要內容，明確要求各級城市人民 *** 抓緊編制城市近期建設規劃。

2.城市規劃編制體系框架的設想

城市規劃編制體系框架的建構和完善，應為城鎮的發展提供長遠性、前瞻性、全局性的戰略目標和藍圖，同時還應從城市規劃實施管理角度出發，為城市的宏觀總體控制和常規性管理提供法定依據。規劃必須具備原則指導下的應變能力，以適應市場經濟下的應對性。對于不同區位、不同資源票賦、不同規模、不同職能、不同類別、不同發展階段的城市能夠區別對待。為此，城市規劃編制體系可以分為戰略規劃、規劃編制和圖則制定3大部分。戰略規劃可分為經濟社會發展戰略規劃、城鎮空間發展戰略規劃、區域城鎮協調發展戰略規劃等，為法定規劃提供前瞻性、戰略性思路和支撐。規劃編制應該分法定系列和非法定系列；圖則制定可以分法定圖則和工作圖則。規劃編制是圖則制定的依據，是圖則的政策、技術支撐；圖則是規劃的法律表現形式，是規劃意圖的法律化，為城市規劃的實施管理提供直接依據。

2.1規劃編制

規劃的編制以實現城市規劃的公共政策屬性，滿足規劃實施管理的需要，科學指導城市建設，促進城鄉、區域協調發展為宗旨。試圖把所有實際需要的各種類型的規劃包含在一個系列里，是不可能的，也是沒有必要的。因此，應該將整個規劃編制系列分為規劃編制法定系列和非法定系列。法定系列指各類城鎮一般均需編制的規劃，這些規劃上下層次互相銜接，是一個有機的整體，是城鎮實施規劃管理的法定依據。非法定系列是整個規劃編制體系不可缺少的組成部分，但這些規劃之間并不一定存在有機的聯系。按其深度而言，同一個規劃，可能既有屬于總體規劃層次的內容，也有屬于詳細規劃層次的內容。對于它們的類別、任務、內容和深度等不宜做統一規定，應按城鎮實際需要編制，為法定規劃的編制提供支撐。

2.1.1法定系列。包括區域空間規劃、總體規劃、近期建設規劃、分區規劃、控制規劃、詳細規劃等7層層次。從規劃的地域范圍講，區域空間規劃是市(縣)域或者跨行政區的；總體規劃、近期建設規劃和控制規劃是城鎮的；分區規劃是城市片區性的；詳細規劃是地段性的。從規劃的作用角度講，區域空間規劃是戰略性的空間結構規劃，以發揮上級 *** 的監督職能；總體規劃是城市功能控制性的用地布局空間結構規劃；近期建設規劃、分區規劃、控制規劃和詳細規劃是實施城市總體規劃的發展建設規劃，是對總體規劃的深化、細化和落實。

2.1.2非法定系列。非法定系列的規劃可以是多種多樣的，有按專業編制的，有按地區編制的，還有按有效期限編制的，不必強求統一。但這些規劃，可根據各個城鎮的特點和不同時期的需要而編制，例如城市空間發展戰略規劃、項目選址規劃、各種專業規劃、各類特定地區的規劃、重要地區的城市設計等。

2．2圖則制定

規劃管理要做到依法行政，真正能夠直接起到管理依據和作用的，主要是近期建設規劃、控制規劃和詳細規劃。戰略規劃和總體規劃是宏觀層次的規劃，是城市發展的長遠目標和整體構想，起原則指導和調控作用。近期建設規劃是總體規劃實施的階段性具體安排，具體指導城市土地有序利用和項目的科學建設；控制規劃和詳細規劃是總體規劃和分區規劃的深化，是總體規劃意圖的具體體現，應該在規劃實施中起直接的控 *** 用。為了做到這一點，必須使近期建設規劃、控制規劃和詳細規劃法制化，賦予它們“有國家強制力作保障”的法律特征。但由于規劃管理面對的是極其復雜且不斷變化的城市，規劃

必須既有原則的剛性，又有靈活的彈性。也就是使近期建設規劃和控制規劃的成果成為法定條文和圖則，使詳細規劃成為工作圖則，它們具有不同的審批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定圖則。法定圖則是在控制規劃基礎上，根據有關法規制定的，是控制規劃的法律表現形式。法定圖則是規劃管理的基本依據，實施規劃意圖的主要手段。控制規劃由于其圖紙、文字繁多，其圖紙和解釋性說明并不能直接成為法定圖則，只宜作為技術文件，成為法定圖則的說明和技術支撐。法定圖則應由有關的地 *** 規規定其法律地位、作用和審批、修改等程序，確保其法律效力的嚴肅性和權威性。同時制定其實施細則，規定法定圖則的土地分類、建筑物分組及其適宜建設的兼容性，以及土地使用強度和建筑形態要求等。法定圖則是規劃編制、規劃立法和規劃實施管理三者的結合。

2.2.2工作圖則。工作圖則是規劃管理部門日常進行規劃實施管理的工作依據，是對法定圖則的補充。工作圖則就是經過規定程序審批的詳細規劃的圖紙和文本。工作圖則更詳細地對用地性質做出安排，規定應該建什么；更具體地規定地塊的開發強度和控制指標；更詳細地規定建筑物與周邊的關系；更具體地提出建筑形態的要求等。工作圖則的土地分類可以是“國標”的小類。工作圖則是城市規劃實施管理導則。用法定圖則把必須管的管住，而工作圖則是在遵守法定圖則的前提下，給行政管理以適當的靈活性，既便于操作，也可通過行政管理彌補法定圖則之不足。

3.城鎮群規劃編制框架研究

3.1城鎮群空間內涵

我國的城鎮群主要有兩種典型形式：一是以長江三角洲、珠江三角洲和環渤海地區的都市圈為代表，由自上而下的城市擴散和自下而上的農村城市化兩種力量結合而形成；二是以大城市地區為代表，特別是核心城市非農業人口超過100萬的城市地區，聚集和擴散兩種過程均十分明顯，城市邊緣組團和衛星城發育明顯，城市周邊地區與城市核心地區之間聯系緊密，城鄉一體化程度深。

3.1．1城鎮群的空間界定。城鎮群是由中心城市和外圍非農化水平較高，與中心城市存在著密切社會經濟聯系的臨接地區兩部分組成。中心城市的確定，首先需劃分出城市實體地域，凡城市實體地域內非農業人口在20萬以上可視為中心城市。對于建成區面積占市區面積10％以上的城市，將包圍中心城市的縣級行政單元作為中心縣，視其為城鎮群的組成部分。

3.1．2城鎮群的功能整合。城鎮群是由強大的中心城市及其周圍鄰近城鎮與地域共同組成的高聯系強度的一體化地域，但是并非有了強大的中心城市就能構建成功的城鎮群。以中心城市為核心組織起來的協調分工是城鎮群整體優勢確立與和諧運作的基礎。在日常城鎮群范圍內，重點是圍繞中心城市的日常生活、生產與環境職能構筑一個完整的城市功能體。在城鎮群范圍內，建立相對獨立的產業體系是實現城鎮群的戰略核心。城鎮群既可視作城鎮群體空間的基本經濟地域單元，也可視作一個基本的生態單元，其在更高層次與更大的范圍內還必須與其城鄉規劃編制情況的匯報他城鎮群實現進一步整合。城鎮群在區域城鎮群體空間中的整合是一個復雜的過程，在此過程中會表現出更多的 *** 狀發展關系，從而形成一個更大的城鎮緊密聯系空間。若干個城鎮群間類似作用的結果就是大都市連綿帶的生成與生長。

3.2我省城鎮群規劃實踐

城鎮密集地區城鎮協調發展規劃的制定，目前在我國剛剛起步。我省城市規劃實踐方面，1996年編制了《安徽省城鎮體系規劃》，首次提出“二線三片”的城鎮空間布局形式，從理論、法定兩方面明確了我省三大城鎮群概念。近年來，城鎮群規劃在規劃界出現的頻率越來越高。我省皖中地區、皖江地區、京滬鐵路安徽沿線地區，是全省城鎮化發展較快且極具發展潛力的地區。2000年，按照省域城鎮體系規劃確定的“二線三片”空間總體布局，省建設廳組織開展了這三個地區的城鎮群布局規劃研究工作，從戰略層面明確區域城鎮布局規劃的強制性內容，指導三個地區優化城鎮空間布局和區域基礎設施建

設，協調城鄉建設，促進區域城鄉協調發展。2003年在三大城鎮群空間布局戰略規劃指導下，開展編制馬蕪銅城市群規劃。通過規劃編制和實施，實現區域整體利益和長遠利益更優，推進跨省域基礎設施共建共享、資源有效配置和利用、人居環境共保、社會經濟協調發展，率先實現全面建設小康社會的目標。經過近年的探討和發展，我省以大中城市為核心的城鎮群實際已經或正在形成中，其推動力主要來自：中心城市的迅速擴張、開發區的建設、郊區化的作用、鄉鎮企業的發展、 *** 的城鄉一體化政策和城市市場體系的建設等。其中前三種力量主要來自城市，第四種力量來自鄉村，第五、六種力量把自上

和自下的力量聯系起來，這與西方城鎮群的形成機制有所區別。城鎮群的日漸形成，迫切需要科學的規劃引導其健康發展，為區域經濟發展的增長極。

3．3城鎮群規劃編制框架

城鎮群規劃是在城市規劃編制體系框架基礎之上建立的，但又區別于城市規劃編制體系框架，因為城鎮群地域范圍有其特殊性，也有其規劃的特殊性。其規劃的主要目的是解決如何更好地發展城市，從社會經濟聯系緊密的區域角度解決城市問題。城鎮群規劃編制框架由結構性的政策規劃和發展性的開發規劃二級結構組成，與城市規劃編制體系結構框架中的規劃編制法定系列相對應。而城市規劃編制體系結構框架中的非法定系列可根據城鎮群發展的具體情況作專題研究。從整體上來說，政策規劃指導發展規劃，是發展規劃編制的依據。政策規劃和開發規劃又分別由政策規劃(開發規劃)、分區規劃、專項規

劃、重點地段規劃組成。4個層次組成政策規劃是一種結構性規劃，主要確定宏觀區域發展政策，包括區域經濟發展戰略、產業發展政策、人口就業政策、社會服務發展政策、生態環境與自然保護政策、人文與歷史保護政策等。開發規劃包括4個內容與政策規劃相對應，并分別以對應的政策規劃為依據，同時以開發規劃的上一層次為依據。就城市規劃編制來說，政策規劃(開發規劃)、分區規劃和專項規劃涉及區域規劃、戰略規劃、總體規劃3個規劃層次；專項規劃和重點地段規劃涉及總體規劃、分區規劃、控制規劃3個規劃層次。

4.城鎮群規劃實施管理

4.1.跨行政區規劃的組織管理問題

跨行政區的區域規劃．，客觀上存在一個如何統一規劃、統一管理以及統一實施的問題。能否有效地解決跨行政區區域規劃的組織管理問題，也是影響此類規劃實施效果的重要因素。在國外，解決這種跨行政區規劃的組織管理問題的普遍做法是建立相應的跨區管理機構，如“區域建設委員會”“城市聯合委員會”等。借鑒國外成功的經驗，建立跨行政區管理機構很有必要。關于跨行政區區域規劃的組織管理，還有一個重要問題，就是必須加強法制化建設。迄今為止，我國跨行政區域規劃的法制化建設仍十分落后。國外的成功經驗表明，成功的區域規劃尤其是跨行政區規劃的實施與管理，都是通過立法，具有嚴格的法制基礎。區域規劃作為對未來時空范圍內經濟、社會、人口、空間、資源、環境等方面發展協調的總體戰略，它不僅是一項技術過程，而且是一項政治過程，是一種政策行為和社會行為。

4.2行政區體制改革設想

在我國，不合理的政區體制也是造成區際利益沖突的重要因素。1980年代以來，在全國普遍推行“市帶縣”體制。“市帶縣”體制的本意是以中心城市為依托組建各種等級、各種類型的城市經濟區。由于在現有的體制背景下，市帶縣體制就其本質上講，還是地方政權的一種存在方式，是城市行政區而非經濟區。在實行市帶縣的地區，原來沒有上下級行政隸屬關系的市縣，現在卻有了明確的等級關系，故不可避免地產生一系列市縣利益沖突。從開展跨行政區區域規劃的角度看，要徹底解決這類地區的利益沖突問題，除了有關方面的改革外，還必須配合著行政區體制改革。1990年代，我國特大城市行政區劃

開始作出調整，由于我國法律規定直轄市下不能設市，所以只得采用改縣為區的 *** 。“撤縣改區”模式逐漸在全國特大城市中推行開來。但是“撤縣改區”模式存在許多弊端，一是造成城市持續向外蔓延，耕地資源大面積銳減；二是混淆了不同類型的行政區，出現假性城市化現象；三是撤縣改區有可能對原縣的社會經濟發展產生負面影響。因此，“撤縣改區”模式尚有待完善。

4.3加快區域基礎設施共建步伐

提升城鎮群的綜合競爭力，首先是加快區域性基礎設施共建步伐，它是城鎮群協調發展不可或缺的物質前提。建設過程中，一是區域性的基礎設施建設必須在城鎮群規劃和區域性專項規劃指導下進行；二是創新機制，解決好區域基礎設施建設資金；三是建立專門的區域性基礎設施建設發展基金，成立具有經濟調控能力和投資管理能力的協調機構，提高建設資金利用率。

寫一篇家鄉城市化的變化的報告（1500字),

廣東高要“進城”：一個中小城市的城鎮化樣本

城鎮化被作為今年擴大內需的一個著力點

粵每年需推動近八十萬人從農村進入城市

雙轉移背景下的中小城市，如何應對這一特殊的人口遷徙？

高要“進城”

一個中小城市的城鎮化樣本

去年12月召開的中央經濟工作會議,有別于以往的一大內容就是強調推進城鎮化。

會議提出把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務,放寬中小城市和城鎮戶籍限制,并將城鎮化作為今年擴大內需的一個著力點。

在廣東,來自省住建廳的數據顯示,截至2008年,我省的城市化率為63.37%,高于全國45.70%的平均水平。不過《珠三角改革發展規劃綱要》要求,到2020年,我省城鎮化水平應達到80%。

這就意味著從現在開始,廣東城鎮化率須每年提高1個多百分點。也就是說,我省每年需要推動將近80萬人從農村進入城市。

如何完成中央經濟工作會議和《珠三角改革發展規劃綱要》提出的目標,穩步提高城鎮化水平,并通過城鎮化拉動內需,成為了擺在廣東面前的一大課題。

最近,一份有關肇慶高要推動城市化的調查報告,引起了中央政治局委員、省委書記汪洋的重視。高要———這個既位于珠三角、又屬于山區的縣級市———通過產業集群和人口集聚推動城市化的先行先試,或許能給其他地區推動城鎮化帶來一些啟示。

高起點規劃打開城市框架

城鄉規劃編制花了2000多萬元

走在高要城區,不時可以看到一幅大型規劃圖———《高要市新城區概念性規劃》。在這幅圖上,高要舊城區僅僅占了一個角落,而江濱新區和西江新城兩大新城區則占據了絕大多數面積。通過城市總體規劃的修編,新規劃的高要城區面積從原來的18.5平方公里擴大到38.8平方公里；不久前西江新城納入規劃后,城區面積將達到50平方公里。

站在離舊城區不遠的象山之巔望去,與肇慶端州區隔西江而望的高要舊城區背后,有一片群山環抱的腹地,新興江從中穿流而過。從3年前在同一位置拍攝的照片來看,當時這片腹地主要仍是荒地和池塘。而現在,嶄新而整齊的住宅區已經占據了其中的大部,這就是高要“一河兩岸”的江濱新區。

高要市市委書記武臨黔說,雖然高要山多平地少,城市規模先天受限,但通過適度超前的科學規劃,高要拉大了城市框架,而通過交通、市政設施的建設,先天的地理障礙將被突破,舊城區將與新城區聯結成片,城區面積也將比原來擴大近3倍!

美好的藍圖背后,是對規劃的高度重視和大量投入。

高要當地一位官員向記者透露,在高要市的大大小小會上,主要領導總是反復強調“規劃”二字,“有時候,哪怕只是一個邀請專家提意見的小會,他們都會親自參加”。從2006年以來,高要僅投入城鄉規劃編制的總費用就達到2000多萬元,這種大手筆的規劃即使在珠三角地區也不多見。目前,高要除城區以外,3個中心鎮、12個建制鎮和6個主要工業園區、50平方公里的生態旅游區也都已完成了總體規劃。

省委政研室的報告指出,城市對人口的承載能力是有限的,高要如果沒有通過高起點的規劃,快速拉大城市框架、拓展城市空間,就不可能產生對人口的吸納集聚能力。

工業化帶動城市化從“金陶園”到“金淘園”一字千金

工業化是推動城鎮化的必由之路。

省城市發展研究中心主任宋勁松表示,珠三角地區城鎮化率能夠達到80%多,遠遠高于東西北地區,與其發達的制造業密不可分。工業化帶來了大量的就業機會,從而吸納了人口從農村進入城市。與專家的想法不謀而合,立足工業化推動城鎮化,促進產業集群發展,壯大縣域經濟成為高要推動城市化的重要抓手。

高要布局有金淘、金盛、金渡、西區、祿步、活道六個產業集聚基地和白金龍工業帶的“六園一帶”。“六園一帶”工業園區落戶企業550多家,引進資金300多億元,成為引領全市經濟發展的高地。

在高要還流傳著一個通過主動調整、優化產業結構,推動產業集群發展的故事。

金淘園區原規劃為承接珠三角陶瓷產業轉移,當時,金淘的“淘”其實還是陶瓷的“陶”。陶瓷產業占地大、單位用地產出少,2006年,高要對園區進行了戰略性調整,收回了5300多畝原用于發展陶瓷產業的土地,并招商引進了高分子材料、不銹鋼等產業。就此,園區從單一的陶瓷產業園轉型為以高新技術產業為主的多元化現代產業園,土地價值比原來提高數倍。“陶”字順理成章地改成淘金的“淘”后,這個故事也就被戲稱為“一字千金”。

園區負責人介紹,金淘園區現有企業全面達標達產后,年產值將超過200億元,這就相當于再造一個高要的規模工業。金淘園區所在地———金利鎮有關負責人還介紹,得益于園區經濟的發展,金利鎮城區面積從2003年的4.8平方公里,擴大到目前的20平方公里。在鎮區的15萬常住人口中,外來工占到了7.2萬人,已經超過了戶籍人口。城鎮化水平達到54.95%,遠高于高要全市平均水平。

高要市市長徐敏堅表示,工業化帶來的不僅是就業機會,沒有工業化就沒有經濟總量的大幅增加,高要也不可能有能力推動大規模的人口集聚。

引進品牌房企帶動人口聚集

珠三角和本地房企紛紛聞風而動

李先生是高要市 *** 的一名普通公務員,過去一家三口都住在與高要城區一江之隔的肇慶端州區。不過前年,他在高要城區買了一套商品房,舉家搬了過來。李先生說,過去高要幾乎沒什么樓盤,不過近幾年新樓盤如雨后春筍般涌現。“原來我就想換套大點的房子,正好現在高要選擇多,而且房價比端州還便宜。搬過來后,上下班也方便多了。”

這種變化源于高要近年房地產業的快速發展。采訪中,幾乎每一位受訪者都認為引進碧桂園和祈福兩大知名房企,對提升高要房地產業整體水平,起到了關鍵的輻射帶動作用。

2006年7月,碧桂園拿下象山前的一塊荒地,興建一批商住樓和別墅,2007年開盤后,銷售暢旺。隨后,祈福集團也順利進駐。目前,碧桂園和祈福集團在高要共有3個項目,更為重要的是,因為他們的進駐,使得珠三角和本地的房企聞風而動,一批優質樓盤冒了出來,吸引了越來越多的周邊市民到高要安居置業。

來自于佛山的樂添房產經營有限公司營銷總監羅壯志介紹,早在2006年以前,樂添公司就進駐了高要并建有樂添大廈項目。“當時,幾個月都賣不出去幾套。而2009年我們公司的新項目麗景花園,預售僅幾百套,一開盤就賣完了。”

目前,高要城區在建樓盤17個,施工面積達134.89萬平方米,是幾年前的10多倍。2009年1-11月,高要城區商品房銷售面積37.8萬平方米,同比增長198%。預計全年可達到40萬平方米,增長200%。此外,目前來自高要以外的購房者已經超過五成。其中,來自肇慶端州城區的購房者更是占了很大部分。

房地產業的發展,有效地促進了人口的集聚和服務業的興旺。僅碧桂園進駐高要的消息傳開后,一批在肇慶端州城區從事飲食娛樂業的業主,就紛紛出動到高要城區收購臨街商鋪。據統計,2009年全市飲食業、娛樂業、商貿業的從業戶數以及個體工商戶均是2006年的2倍多。推動城市化還需要做什么

視點1“讓已經進入城市的人能有更加體面的工作、更高的收入和更好的居住條件,使他們能在城市定居下來,并且逐步享受到城里人的福利”

城市化從根本上說就是農村人口向城市的轉移,通過提供就業機會把農村人口吸引到城市是城市化的必備條件,但也只完成了城鎮化的之一步。

以珠三角為例,珠三角目前大約集中了全省80%的GDP,但人口卻只占到全省的一半左右。省城市發展研究中心主任宋勁松指出,這就說明了有20%-30%的人口處于半城市化狀態。他表示,城市化的核心就是要讓已經進入城市的人能有更加體面的工作、更高的收入和更好的居住條件,使他們能在城市定居下來,并且逐步享受到城里人的福利。

目前,我省共有外來人口約3000萬,他們多數從事一些較為低端的工作,收入水平與城鎮居民人均收入相比有相當距離。有限的收入使不少外來工大有身在城市卻被邊緣化的感慨,揣著微薄的收入卻不敢消費。宋勁松表示,城市化的進程中,既有拉力也有阻力。“拉力是指城市中就業、生活、服務的吸引力,阻力則是城市生活成本高、城市對勞動者技能的高要求等等。”以高要為例,前年高要實現農村教師收入與公務員相當后,鎮級中小學教師人均月收入從2006年的1342元提高到現在的4139元,增長2倍多,農村教師因此開始有能力到城里買房。可見,收入的提高將大大增加拉力,對于農村人口進入城市并扎根,起到了關鍵作用。

讓農民進入城市并斬斷土根,還要保證他們有穩定的生計來源,有更強的職業技能。宋勁松認為,工業化要與農業現代化相互配合、同步發展。農業現代化可以大大提高生產力,使更多的農村勞動力解放出來,這將推動更多農民去城市尋求更好的發展。與此同時,也要提供更多的職業培訓,使他們獲得在城里生活的技能。

去年底召開的中央經濟工作會議提出把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務,放寬中小城市和城鎮戶籍限制,也是推動城鎮化的下一項課題。省委政研室有關專家指出,改革戶籍制度,在制度上保證農民工從城市“邊緣人”轉變為“新市民”刻不容緩。

從1月1日起,我省開始全面推行居住證制度,居住證持證人在同一居住地連續居住并依法繳納社會保險費滿七年、有固定住所、穩定職業、符合計劃生育政策、依法納稅并無犯罪記錄的,還可以申請常住戶口。中國社科院農村發展研究所研究員黨國英指出,在戶籍制度短時間內不可能取消的情況下,以居住證取代暫住證適度消弭戶籍人口與非戶籍人口之間的差異,是一次有益的探索。伴隨著居住證制度的推行,非戶籍人口的福利待遇也將隨之提高。1月1日起施行的《廣東省流動人口服務管理條例》規定:流動人口在廣東按規定享有職業技能培訓、公共就業服務、傳染病防治和兒童計劃免疫保健服務等七大類公共服務,辦理了居住證的流動人口還可以享有在居住地申領機動車駕駛證等四大類公共服務。不過即便如此,基本公共服務的享受待遇,非戶籍人口與戶籍人口相比仍有不少差距。宋勁松指出,城市公共服務的供給不足,與小城鎮的財力有限有相當關系。未來,必須強化中小城鎮特別是縣城和中心鎮的公共財政能力和它們對于公共服務供應的水平。

“雙轉移”:城鎮化好途徑

視點2“偏遠地區的勞動力就近進入自己所在縣城或中心鎮就業,原來的生活習慣、文化背景都不會有太大改變,這是一個可以接受的階梯”

高要推動城市化的做法激發了省城市發展研究中心主任宋勁松的興奮點。在接受本報的專訪時,宋勁松侃侃而談。他不僅點評了高要城鎮化的經驗和啟示,還為廣東推進城鎮化出了不少點子。

記者:實際上我們看到,高要的主要做法就是通過承接產業轉移,以工業化推動城市化,促進農村人口進入城市。這正好就是“雙轉移”的內容。

宋勁松:是的,“雙轉移”是推動城鎮化的一個非常好的途徑。在現代產業體系中相對落后的一些產業,需要騰出去為發達地區的產業轉型升級提供空間,但這些產業本身對社會發展是必要的,它需要尋找一個新的空間,這個空間可能就是欠發達地區。對欠發達地區來說,在帶動經濟增長的同時為當地更多農民提供就業機會,這就能讓農民就地城市化,讓農民更多地向縣城和中心鎮工廠轉移,找到新的就業崗位,開拓視野。當人口集聚發展到一定規模就會有完善的服務設施跟進,這些人的存在對提升公共服務設施、提高人口素質都有積極意義。

當然,偏遠地區的勞動力要一次性進入中心城市有比較高的門檻,但如果就近進入自己所在縣城或中心鎮就業,原來的生活習慣、文化背景都不會有太大改變,這是一個可以接受的階梯。因此借助“雙轉移”的東風,能夠更好地促進農民城鎮化的之一站、橋頭堡———中小城鎮的發展,這能夠大大降低城鎮化的門檻和阻力。

記者:促進城鎮化,您有什么建議呢?

宋勁松:首先,適當的行政整合是必要的。很多建制鎮甚至是縣城承接產業轉移和推動城鎮化的能力還很有限,所以能不能考慮對于小城鎮進行一次整合,也就是行政拆并,將幾個小鎮變成一個大鎮,大鎮里面重點培育它的產業發展,強化它的城市功能、管理權限,這也是我們可以去做的。我們應該慢慢地對小城鎮的布局進行一次梳理,使更多的小城鎮既能夠成為行政管理的中心,又能夠將經濟中心和服務中心的作用結合起來。

第二,在推進工業化和城市化的過程中,要避免先污染后治理的老路,扶持城鎮化的一個前提條件應該是對這些中小城鎮污水治理、垃圾處理、空氣治理等環境治理設施作硬性要求。

第三是城市之間可以考慮結成聯盟,類似現在產業轉移過程中推行的對口幫扶一樣,兩地都能從中得到益處。在對口幫扶的過程中,可以形成發展生產的鏈條,比如大城市主要從事產業研發、提供生產 *** 等；而中小城鎮則是“制造業的廠房”,并且能共享一些稅利。這些機制在對口幫扶的過程中要逐步健全,這也是進一步推進雙轉移要做的工作。

2019年陜西十三五規劃建議誕生記全文

　站在兩個五年規劃的時空交替點上，11月13日， *** 陜西省委十二屆八次全會審議通過了《 *** 陜西省委關于制定陜西省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，把握發展大勢，順應時代要求，回應群眾期盼，濃墨重彩繪就了陜西未來五年發展的宏偉藍圖。

——《建議》吹響了凝心聚力、矢志追趕超越的奮進號角。

——《建議》作出了筑夢圓夢、同步夠格全面建成小康社會的莊嚴承諾。

——《建議》賦予了與時俱進、推進“三個陜西”建設邁上更高水平的歷史使命。

科學藍圖已經繪就，宏偉目標催人奮進。三秦兒女正豪情滿懷踏上全面建成小康社會新征程，必將譜寫出實現中華民族偉大復興中國夢的陜西華章。

《建議》的形成過程，是深入調研、集思廣益的過程，是積聚民智、民主決策的過程

未雨綢繆，方能運籌帷幄。12月，省委十二屆六次全會部署和安排了“十三五”規劃編制工作，省委成立了由省委書記趙正永負責，省長婁勤儉和時任常務副省長江澤林、現任常務副省長姚引良先后參與，有關部門同志參加的《建議》起草組，部署了省級領導干部就經濟社會發展重大問題開展調研的工作。今年7月，省委十二屆七次全會對《建議》起草工作提出了明確的時間和進度要求。

陜西決策者高度重視《建議》起草工作。省委書記趙正永先后四次主持召開專題會議，聽取“十三五”規劃編制情況匯報，就《建議》的總體框架、基本思路、發展目標、重點任務提出明確要求。省委書記趙正永和省長婁勤儉分別聽取交通、能源、電力、扶貧、水利、城鎮化等專項規劃制定情況，指導部門精心編制“十三五”專項規劃。

為做好《建議》起草工作，一年來，趙正永書記、婁勤儉省長圍繞大西安建設、產業發展、對外開放、生態建設、扶貧攻堅等事關全省發展的重大問題深入田間地頭、工廠學校，察民情、問良策。8月初，省委用兩天時間召開務虛會，19位省級領導同志圍繞創新驅動發展、建設內陸改革開放新高地、城鄉居民收入、產業轉型升級、金融創新、生態文明建設等12個調研課題，進行了深入研討交流。

在省委常委會領導下，《建議》起草工作緊張有序開展。起草組深刻領會*關于謀劃“十三五”時期經濟社會發展的系列重要講話精神，深刻體悟******來陜視察提出的“五個扎實”新要求，深刻理解中央關于未來發展的基本要求和戰略部署，及時加強與國家有關部門對接溝通，在認真學習、充分吸收各方研究成果的基礎上，于8月底形成了《建議》初稿。

初稿形成后，省委常委會先后討論2次，9月底印發各市(區)委、省直各部門、各人民團體廣泛征求意見。

10月，省委書記趙正永又分別主持召開省級各民主黨派、工商聯主要負責人、無黨派人士和省級有關部門負責同志、部分市委書記座談會，再次聽取對《建議》的修改意見。

在一次次認真審議、仔細討論中，一條條意見和建議源源而來，起草組共收到修改意見和建議近千條。

一稿、二稿、三稿……《建議》在一次次修改中逐步豐富、逐步完善。黨的十八屆五中全會后，起草組認真學習全會精神，用五大發展新理念進一步對《建議》作了深入修改，經11月6日省委常委會議最后審定，決定提請省委十二屆八次全會審議通過。

11月13日，凝聚著全省上下智慧和心血的《建議》，在省委十二屆八次全會上獲得一致通過。

大家普遍認為，《建議》集中體現了國家未來發展的新理念新思路新舉措，緊扣“四個全面”戰略布局和*來陜視察重要講話精神，深刻分析了我省發展的階段性特征，提出了今后五年發展的指導思想、主要目標、重點任務和保障措施。《建議》稿思路清晰、定位準確、措施有力，具有很強的戰略性、前瞻性和指導性，對保持全省經濟社會平穩健康發展、實現追趕超越具有重要推動作用。

《建議》客觀 總結 發展成就，清醒認識歷史方位，充分展現陜西未來發展的新愿景

觀大勢，才能定大局、謀大事。

回顧“十二五”，這一時期是陜西發展歷史極不平凡的五年。全省上下緊緊抓住新一輪西部大開發和“一帶一路”建設的機遇，妥善應對國內外經濟風險挑戰，主動適應經濟發展新常態，推動國民經濟和社會發展邁上新臺階。預計實現生產總值1.8萬億元、人均8000美元，財政總收入3300億元、地方財政收入2055億元，分別是2010年的1.83倍和2.15倍，五年經濟年均增長11%、城鄉居民收入年均增長11.5%和14.4%。“十二五”規劃確定的主要目標基本實現，陜西穩步邁入中等發達省份行列，站在了新的發展起點上。

今年2月，*來陜視察時指出，“陜西是西北地區的重要省份，是實施‘一帶一路’戰略的重要節點。陜西發展得怎么樣，不僅關乎三秦大地父老鄉親的福祉，而且對西部大開發戰略、對‘一帶一路’戰略、對西北地區穩定都具有重要意義。陜西正處在追趕超越階段。”******的這一重要指示，鼓舞著全省干部群眾，也明確了陜西發展的歷史方位。《建議》正是依據邁入中等發達省份這一基點和“追趕超越”這一定位來科學謀劃“十三五”時期經濟社會發展，力求使提出的思路、部署更加順應發展大勢，符合省情實際。

謀劃未來藍圖，把好舵、定好向至關重要。在我國經濟進入新常態的大背景下，省委始終堅持目標導向和問題導向相統一，主動適應、積極引領新常態，強調“十三五”發展必須集中精力，全神貫注做到“四個聚焦”：聚焦“四個全面”戰略布局，這是統領現在和未來改革發展的行動綱領;聚焦“五大發展新理念”，這是當前和今后一個時期發展的根本遵循;聚焦*“追趕超越”和“五個扎實”的新要求，這是我們做好各項工作的行動指南;聚焦同步夠格全面建成小康社會，這是未來五年必須完成的硬任務。以“四個聚焦”為基本考量進行謀篇布局、統籌安排，抓住了“十三五”乃至今后發展的“綱”和“魂”。

適應不同階段發展需要，與時俱進地提出未來發展的目標愿景，對于鼓舞全省人民、凝聚力量，一茬接著一茬干、一棒接著一棒跑，把事業不斷推向前進意義重大。在新的起點上，省委強調要把陜西“十三五”發展置于新形勢新變化新要求下來審視、思考和謀劃，提出“到2020年，同步夠格全面建成小康社會，‘三個陜西’建設邁上更高水平”的總體目標。圍繞這一總目標，提出了經濟、人民生活水平和質量、民主法治社會和生態環境等方面的具體目標：經濟保持中高速增長，產業邁向中高端水平，年均增速高于全國平均水平，實現人均生產總值超過1萬美元，富裕陜西建設提高到新階段;城鄉居民收入趕超全國平均水平，現行標準下農村人口全部脫貧，全面實施13年免費教育，和諧陜西建設邁上新境界;法治 *** 基本建成，治理體系和治理能力現代化水平進一步提高;森林覆蓋率超過45%，美麗陜西建設展現新景象。

這些都充分體現了陜西一脈相承的發展思路和目標愿景，也與全省人民過上幸福美好生活的期盼高度契合。

《建議》堅持以新理念引領新發展，著力厚植發展優勢，開辟發展新境界

創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，是黨中央針對中國發展面臨的新情況、新問題作出的時代回答，是黨的十八屆五中全會最突出的理論貢獻。省委在謀劃“十三五”發展時，牢牢樹立并切實貫徹五大發展新理念，自覺把新理念融入謀劃發展、制定政策、落實任務、部署工作的全過程，貫穿到全面建成小康社會、建設“三個陜西”的各方面。

創新是引領發展的之一動力。抓創新就是抓發展，謀創新就是謀未來。《建議》把強力推進創新發展作為我省“十三五”的首要任務，明確提出要實施創新強省新戰略，努力在創新驅動發展方面走在前列。要緊緊抓住和用好新一輪科技革命和產業變革重大機遇，以創新型省份建設、西安全面創新改革試驗區和西安高新區國家自主創新示范區建設為抓手，加快推動以科技創新為核心的全面創新，培育發展新動力，拓展發展新空間，率先建成創新型省份。同時，提出強化全面創新、突出科技創新、推動管理創新、注重協同創新、加強軍民融合創新、培育創新 人才 等六個創新著力點，給出了未來五年實施創新發展的路線圖。 1 2

簡述城市總體規劃編制過程中前期分析階段的工作內容

一、編制城市總體規劃前，應對當地現行城市總體規劃以及各專項規劃的實施情況進行總結，對基礎設施的支撐能力和建設條件做出評價；針對存在問題和出現的新情況，從土地、水、能源和環境等城市長期的發展保障出發，依據有關規劃，著眼區域統籌和城鄉統籌，對城市的定位、發展目標、城市功能和空間布局等戰略問題進行前瞻性研究，作為城市總體規劃編制的工作基礎。

二、編制前應做好調查和資料收集

1．現場踏勘或觀察調查

現場踏勘（ 城市概貌、新發展地區、原有地區、重要工程）；基礎資料的收集與整理；分析研究（ 系統分析整理，定性到定量，提出解決問題的對策）。

2．抽樣調查或問卷調查

3．訪談和座談會調查

4．文獻資料的運用

5．類比

附：應收集基礎資料的內容

（一）城市自然條件及歷史資料

地形圖（1：10000或1：5000），氣象資料，水文資料，地質和地震資料，城市歷史資料

（二）城市技術經濟資料

自然資源，人口資料，土地利用資料，工礦、企事業單位的資料，交通運輸資料

倉庫資料：各類倉庫、貨場現有和發展用地等。

學校資料：高等學校及非市屬中等技術學校現有和發展師生員工人數、用地面積等。

科學研究機構資料：現有和發展職工人數、用地面積等。

非市屬行政機關、團體的資料：其現有和發展職工人數、用地面積等。

（三）城市現有建筑物及工程設施資料

建筑物現狀資料：現有住房建筑面積、居住面積、建筑層數、建筑質量、建筑密度等；現有公共建筑的分布狀況、用地面積、建筑面積、建筑質量等；現有重要建筑物，工程構筑物的設計資料。

工程設施資料：現有市政工程、公共事業資料、城市園林、綠地、風景區、名勝古跡的資料、城市人防設施的資料。

（四）城市環境及其他資料

環境監測成果資料。各廠礦排放廢氣、廢水、廢渣的數量和危害情況，城市垃圾數量和分布。地方病及其他有害居民健康的環境資料。其他有害因素的資料：分布狀況、數量、危害情況。